Association ATLALR

Par cet arrêt du 8 avril 2013, «Association ATLALR» (n° 363738), le Conseil d’Etat apporte des précisions importantes sur la délimitation du domaine public après l’adoption du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP).

En l’espèce, l’association a introduit un pourvoi en cassation à l’encontre de l’ordonnance du 22 octobre 2012 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Montpellier, sur la demande du préfet de l’Hérault, lui a enjoint, ainsi qu’à tous occupants, de libérer les biens immeubles situés sur des parcelles qu’ils occupent à Villeneuve-lès-Béziers dans un délai d’un mois suivant la notification de cette ordonnance. Le juge a autorisé le préfet, à défaut d’exécution de cette injonction, à recourir à la force publique pour libérer les lieux. L’ATLALR soulève l’incompétence du juge administratif, en effet, en son sens, ces parcelles n’auraient jamais fait partie du domaine public en, l’absence d’aménagement spécial.

Nous sommes dont en droit de nous demander

Un bien ne faisant pas l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions du service public peut-il être incorporé au domaine public ?

Dans un premier temps nous aborderons l’incorporation anticipée d’un bien au domaine public puis dans un second temps qui, depuis la codification de 2006 ne peut plus être invoqué.

L’incorporation du bien au domaine public

Les conditions de l’affectation du bien à l’utilité publique

Pour qu’un bien appartienne au domaine public ou à une personne publique, il doit répondre à un certain nombre de critères de conditions qui sont de l’ordre de deux et sont cumulatives : le bien doit être propriété publique, propriété d’une personne publique et doit être affecté à un usage particulier, à l’utilité publique.

Si une de ces deux conditions faisait défaut, le bien ne pouvait pas faire partie du domaine. Avec l’entrée en vigueur du CG3P, les conditions se sont assouplie puisque le code dispose désormais dans son article L-2111-1 du CG3P « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l’article L.-1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ».

Cependant, le juge, compte tenu du fait que ces conditions soient assez ouvertes, dispose nécessairement d’une grande marge d’appréciation puisque c’est à lui qu’il appartient de déterminer quand est ce qu’il y a affectation au domaine public ainsi que d’identifier la présence d’un service public ainsi que si le bien en question est affecté à un service public. Et au cas par cas, il appartient au juge d’identifier la présence de ces conditions.

Cependant, des dispositions spécifiques sont attribuées à la domanialité publique virtuelle.

Les théorie de la domanialité publique virtuelle

Concernant la domanialité publique virtuelle par anticipation, il s’agit ici de soumettre un bien au régime de la domanialité publique alors même que les conditions qu’il convient de mettre en évidence ne sont pas encore présentes. Mais elles vont, dans l’avenir possiblement être présentes. Ces hypothèses concernent uniquement les biens affectés à un service public qui doivent faire l’objet d’aménagement particuliers caractérisant cette affectation. Dans ces situations on trouve une position jurisprudentielle qui a consisté à appliquer par anticipation le régime de la domanialité public à des biens dont on était certains que dans l’avenir ils allaient répondre aux critère d’appartenances.

Par exemple, le 6 mai 1985 dans l’arrêt EUROLAT c/CREDIT FONCIER DE FRANCE, le CE a considéré qu’un terrain faisait parti du domaine public parce qu’il était destiné à être aménagé spécialement pour l’exercice de l’activité du service public alors même que cet aménagement n’était pas encore intervenu. Le juge va considérer que l’aménagement spécial, même s’il n’est pas effectivement réalisé au moment où on se prononce, comme on est certain qu’il va être réalisé, fait partie du domaine public. L’article L-2111-1, en soi, n’interdit pas potentiellement au juge de maintenir sa jurisprudence antérieure en considérant qu’il puisse y avoir une domanialité publique par anticipation ou virtuelle. Cependant, avant cet arrêt du 8 avril 2013, deux étapes se distinguaient : la simple prévision de réalisation d’aménagements spéciaux entrainait seulement l’application anticipée des principes de la domanialité publique, alors que la réalisation effective de ces opérations permettant de matérialiser l’affectation intégrait réellement le bien dans le domaine public.

La doctrine avait donc déduit l’existence d’une catégorie de biens publics intermédiaire : à coté des propriétés publiques et de celles qui sont soumis aux critères de la domanialité privé, on trouve de manière transitoire, des bien du domaine privé auxquels on applique par anticipation les principes de la domanialité publique. Il s’agit de bien qui ne satisfont pas encore aux critère d l’affectation et de l’aménagement spécial, mais qui les rempliront à plus ou moins brève échéance.

C’était donc le cas de ces parcelles cadastrées qui avaient été acquise par l’État en vue de la réalisation des travaux « déclarés d’utilité publique » par un décret du 30 mars 2000. En l’espèce, l’État avait donc prévu de manière certaine de réaliser des travaux sur ces parcelles de terrains ce qui en faisait un aménagement indispensable au domaine public.

Jusqu’à l’intervention de la codification, le juge, dans les situation où il estimait devoir d’avantage démontrer l’affectation du bien au service public, mettait en évidence l’aménagement spéciale dont faisait l’objet le bien pour précisément être utilisé de façon adéquat par le service public qui en avait l’usage.

La codification du CG3P de 2006

Cependant, dans une volonté de réduire l’affectation des biens au domaine public, des dispositions vont être mises en place pour les biens à venir, des dispositions comportants quelques faiblesses.

Un droit rétroactif

En 2006, lorsqu’on a opéré la codification, on a souhaité restreindre l’application, il fallait porter l’action sur la définition et sur la questions des biens qui sont affectés à un service public. Le législateur a reformulé la position jurisprudentiel : dorénavant, les bien affectés à un service public pourraient faire parti du domaine public que dans la mesure où ils faisaient l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public. Cela veut dire que, pour que la condition d’affectation à un servie public soit présent pour un bien, on doit caractérisé que ce bien là est construit, équipé et aménagé de sorte que ces aménagements soient absolument nécessaires pour l’exécution du servie public. Les aménagements qui pourraient servir à autre chose qu’à l’exercice de ces missions ne seront pas caractéristiques de l’affectation du service public. Auparavant, on considérait que cette notion s’appliquait également aux biens affectés à l’usage du domaine public comme aux biens affectés à un service public. Avec la codification de façon express, la notion d’aménagement indispensable qui se substitue à la notion de service spéciale, on supprime ce qui aurait pu constituer une condition supplémentaire que l’on restreint aujourd’hui au bien qui sont affecté au service public.

Cependant, un bien qui satisfait aux conditions de la théorie de la domanialité publique virtuelle avant le 1er juillet 2006 reste dans le domaine public et la seule entrée en vigueur du CG3P n’y change rien. Autrement dit, les nouvelles exigences posées par le code concernant les critères de la domanialité publique n’ont pas d’impact sur les dépendances précédemment qualifiée. Il n’y a pas de déclassement automatique des biens qui ne satisferaient plus à l’article L. 2111-1. Ce sera également cas pour les biens dont l’amnégament spécial prévu avant 2006 n’est toujours pas réalisé mais reste envisageable postérieurement au CG3P. Dans cet arrêt, le Conseil d’État va jusqu’à admettre que le maintien dans le domaine public vaut aussi bien pour les biens que la personne publique comptait certes aménager avant 2006 mais pour lesquels la perspective de l’aménagement spécial a définitivement disparut. Le simple fait d’avoir, un jour, prévu dans un acte administratif la réalisation d’un aménagement spécial permet de soumettre durablement à la domanialité publique le bien affecté au service public qui en est l’objet.

En l’espèce, un bien qui n’a jamais été affecté à uns service public mais que l’État a eu l’intention, en 2000, d’intégrer à un projet autoroutier, alors même qu’il