Autorités Administratives

tre. Il met fin à ses fonctions sur la présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement.

Sur la proposition du Premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions.

ARTICLE 13. Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres.

Il nomme aux emplois civils et militaires de l'État.

Les conseillers d'État, le grand chancelier de la Légion d'honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l'État dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies, les directeurs des administrations centrales sont nommés en conseil des ministres.

Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom.

[4ème alinéa qui entrera en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à son application] : Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.

ARTICLE 20. Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.

Il dispose de l'administration et de la force armée. […]

ARTICLE 21. Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13, il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. […]

← L’organisation d’un ministère

(source : MORAND-DEVILLER J., Cours de droit administratif, Paris, Montchrestien, 2007, p. 103).

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Les autorités administratives indépendantes

← GELARD P., Rapport sur les autorités administratives indépendantes, Rapport de l’office parlementaire d’évaluation de la législation, juin 2006, pp. 21-23.

Le Gouvernement et le Parlement ont progressivement confié des missions aussi diverses qu’étendues aux autorités administratives indépendantes, assemblant ainsi les pièces d’une véritable mosaïque juridique.

Les contours des autorités administratives indépendantes (AAI) sont aussi divers que peuvent l’être leurs domaines d’activité, leurs règles de composition et de fonctionnement, ou leurs pouvoirs. Cette diversité résulte de l’adaptabilité des AAI à leurs missions, qui fait de chacune d’entre elles une entité originale, et constitue l’un de leurs principaux atouts.

La notion a d’ailleurs connu un tel succès qu’elle rassemble aujourd’hui près de 40 autorités, sans pour autant constituer une catégorie précisément définie.

Si une distinction se dessine depuis une dizaine d’années entre les autorités chargées de la régulation d’un secteur économique et celles qui veillent à la protection de certains droits et libertés, la création d’une nouvelle AAI donne systématiquement lieu à l’édiction d’un statut particulier, décliné dans une loi, un décret et un règlement intérieur.

Aussi, la souplesse de la formule peut-elle engendrer des incertitudes, a fortiori quand certaines autorités sont dotées de la personnalité morale alors que d’autres en demeurent privées, ou lorsque le législateur lui-même s’interroge sur le statut qu’il pourra donner à une nouvelle AAI, tant le catalogue de leurs modalités d’organisation et de leurs compétences est aujourd’hui étoffé […]

Le trait commun de ces autorités réside dans leur place particulière au sein de notre organisation institutionnelle, qui vise à attacher de fortes garanties d’indépendance à l’exercice de certaines missions de service public.

Par conséquent, la multiplication des autorités adminis-tratives indépendantes peut aboutir à remettre en cause la légitimité de l’action administrative traditionnelle.

Néanmoins, cette dernière ne doit pas se soustraire au mouvement de réforme de l'État qui tend à la moderniser et à l’adapter aux attentes des citoyens, et les autorités administratives indépendantes ne sauraient devenir le mode d’administration de droit commun.

La potentielle mise en cause de l’administration traditionnelle par le développement des AAI renvoie aux raisons qui ont conduit le législateur à développer cette nouvelle forme d’action administrative. A cet égard, la recherche d’un mode d’intervention de l'État plus indépendant apparaît comme le premier motif de création des autorités administratives indépendantes. Cette recherche de l’indépendance, entendue d’abord comme impartialité, fait des AAI la forme juridique adaptée tant à la régulation de nouveaux secteurs ouverts à la concurrence, lorsque des opérateurs historiques sont encore détenus par l'État, qu’à la protection des droits fondamentaux.

Le développement de ces autorités constitue une innovation majeure dans notre organisation administrative. En effet, si, aux termes de l’article 20 de la Constitution, le Gouvernement dispose de l’administration, les AAI échappent précisément au contrôle du pouvoir exécutif.

Aussi, les AAI portent-elles une contradiction fondamentale : la Constitution plaçant l’administration sous l’autorité du Gouvernement, comment une autorité administrative pourrait-elle en être indépendante ? La notion d’autorité administrative indépendante rassemble donc deux attributs antinomiques, qui font à la fois son intérêt et sa complexité.

Cette ambiguïté originelle présente en outre un défi particulier au Parlement, devant lequel le Gouvernement devrait être responsable d’autorités administratives indépendantes sur lesquelles il n’exerce pourtant aucun pouvoir hiérarchique. Ainsi, alors que ces autorités doivent participer de la recherche d’une plus grande transparence dans l’action de l'État, elles ne semblent pas être systématiquement soumises à un contrôle démocratique approfondi.

Dès lors, faute d’avoir accompagné la création des AAI des outils de reddition de comptes adaptés à leur place particulière dans notre organisation administrative, le Gouvernement et le Parlement ont pu favoriser une relative dilution de la responsabilité.

Toutefois, l’idée selon laquelle la création des AAI a pu être motivée par la volonté de leur confier le règlement de questions dont le Gouvernement ne voulait pas assumer la responsabilité politique ne paraît concerner qu’une faible minorité d’entre elles.

Les autorités administratives indépendantes apparais-sent plutôt comme une nouvelle façon de gouverner, favorisant la transparence, la consultation et la négociation, adoptée par la France comme par la plupart des démocraties modernes (...).

En dépit des garanties d’indépendance qui la distinguent, l’action des AAI s’inscrit donc parmi les interventions de l'État. Aussi convient-il avant tout de veiller à ce que les autorités administratives indépen-dantes s’insèrent convenablement dans notre système institutionnel et en respectent tous les principes, dont celui énoncé à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, aux termes duquel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

A cet égard, Mme Frison-Roche relève que les lois relatives aux AAI « surabondent en dispositifs pour protéger les autorités administratives indépendantes contre l’intrusion du Gouvernement mais, d’une part, les rapprochent relativement peu du Parlement et, d’autre part, les protègent relativement peu de la mission des entreprises ou groupes de pression concernés par leur action ».

Le contrôle démocratique des AAI ne pouvant être exercé par le Gouvernement sans remettre en cause les garanties d’indépendance attachées à ces autorités, il doit être assuré par le Parlement. Le renforcement d’un tel contrôle permettrait de réconcilier l’exigence d’indépendance et le principe de responsabilité.

II. L’administration dÉconcentrÉe de l’État

La déconcentration

← DIEDERICHS O., LUBEN I., La déconcentration, Paris, PUF, 1995, pp. 5-6.

« On peut gouverner de loin mais on n’administre bien que de près ». La formule liminaire du décret impérial du 25 mars 1852 résume