La réforme dee l'administration

La réforme de l'administration.

Dossier réalisé par Florent de Bodman.

Introduction 

 La question de la réforme de l'administration se pose au sein de la question plus vaste de la réforme de l’Etat. Cette question de la réforme de l’Etat est particulièrement importante aujourd'hui, dans le contexte de la mondialisation ; elle implique que, pour remédier en profondeur aux problèmes qui se posent, on discute et on réaffirme les grandes finalités de l’Etat : lutte contre les inégalités, cohésion sociale, protection sociale, politique économique. Le problème de la réforme de l'administration est alors bien distinct de ces interrogations fondamentales ; pour résumer, on peut dire qu’il consiste en effet à s’intéresser non aux fins mais aux moyens de l’action publique, c'est-à-dire à cet instrument de l’action publique qu’est l’administration. Le thème de la réforme de l'administration peut donc apparaître comme technique et somme toute secondaire. Or on peut justement défendre la thèse contraire selon laquelle la réforme de l'administration constitue un thème politique majeur, principalement en ce qu’elle est nécessaire pour que l’Etat puisse accomplir ou mieux accomplir ses finalités propres. Et si la réforme de l'administration est réellement importante, c’est parce que l’administration française est aujourd'hui très insuffisamment efficace (dans une mesure et pour des raisons qu’il faudra détailler).

  On s’interrogera donc principalement sur les raisons pour lesquelles il faut réformer l’administration, et sur le contenu que doit avoir cette réforme. Mais on abordera aussi la question de la mise en œuvre pratique de cette réforme, à partir des éléments de réforme de l'administration déjà expérimentés dans les dernières années.    

NB : on entendra ici par « administration » l’ensemble des administrations publiques d’Etat principalement (incluant les grandes entreprises publiques). Toutefois la fonction publique territoriale est comparable dans sa logique à la fonction publique d’Etat, donc ce qui sera dit sur la seconde vaudra aussi pour la première. Mais la distinction entre les deux fonctions publiques est importante en ce qu’elle constitue une des justifications de la décentralisation, qui est une dimension de la réforme de l'administration.

A)Quelle réforme pour l’administration ?

1.Deux discours sur ce qu’il faut changer dans le service public ; comment en dépasser la contradiction.

  Au sujet de la fonction publique, on peut relever (en simplifiant et en grossissant le trait) deux discours sur ce qui ne va pas et ce qu’il faut changer dans le service public. Il y a un discours de la « défense du service public » : il revendique des créations d’emplois dans le public, il récuse la plupart des changements intervenant dans le secteur public en en dénonçant un démantèlement, et il récuse la notion d’efficacité de l’Etat au nom de la spécificité de l’action publique. Et il y a un discours libéral qui veut « gérer l’Etat comme une entreprise », qui veut donc appliquer à l’Etat une opération de réduction des coûts, et pour lequel une réforme de l’administration signifie forcément un amaigrissement de l’Etat.

 On peut penser que ces deux discours ne distinguent pas entre les finalités et les moyens de l’action publique : le premier parce qu’il ne considère pas la possibilité de réformer l’Etat uniquement au niveau de ses méthodes d’action ; le second parce qu’il n’envisage pas que l’amélioration de l’efficacité de l’Etat puisse être utilisée pour renforcer son action.

  Il faut donc examiner le concept central d’efficacité de l’Etat. L’efficacité est un rapport entre l’importance des moyens engagés pour atteindre certaines fins et la dimension de ces fins elles-mêmes. Or l’Etat a certaines fins générales (telles que la justice sociale), pour lesquelles chaque administration a des fins plus particulières, relativement constantes d’une année à l’autre. Par exemple récolter les impôts, soigner les patients dans les hôpitaux, faire respecter la loi. Donc on peut s’interroger sur l’importance des moyens (humains et financiers) engagés pour collecter les impôts, faire respecter la loi,etc.… et essayer, à résultat égal, de diminuer ces moyens.  C’est évidemment le « à résultat égal » qui est suspect : on craint que ne soit dégradé le résultat si on diminue les moyens ( dégradation mesurée au niveau des fins intermédiaires de l’Etat, et a fortiori de ses fins générales). Mais une bonne réforme de l’Etat serait celle qui diminuerait ces moyens sans dégrader le résultat final, et uniquement en améliorant l’efficacité de l’administration ; or ceci est possible (cf. les troisième et quatrième sous-parties). Un des grands mots d’ordre de la réforme de l'administration (et de sa pédagogie) est : « l’administration peut faire aussi bien avec moins de moyens, ou mieux avec autant de moyens » ; cette idée-clef de la réforme de l'administration est loin d’être admise dans le débat public actuel sur les services publics, puisque tout le monde tend à identifier les résultats d’une administration à l’importance de ses crédits, et à considérer l’augmentation des crédits d’une administration comme le seul facteur d’amélioration de sa situation.

  « Performance », « productivité », « efficacité » : peut-on rejeter l’application de ces termes à l’Etat en expliquant qu’ils caractérisent le monde de l’entreprise ? Il y a effectivement une différence fondamentale entre les finalités de l’entreprise et celles de l’Etat : la recherche du profit ou de la croissance du chiffre d’affaire, contre la recherche de la justice , de la cohésion sociale, du bien commun (un ensemble de valeurs). Mais parce que la notion d’efficacité est relative à une finalité, elle peut, une fois la différence des fins posée, s’appliquer aussi bien à l’Etat qu’aux entreprises. Si la différence entre l’Etat et les entreprises est effectivement essentielle, tout l’enjeu du débat consiste à essayer d’emprunter aux entreprises ce qu’elles ont de meilleur et qui n’est pas relatif à leur finalités, puisque cela relève de méthodes d’organisation du travail : leur capacité à s’adapter et à changer, leur rationalité dans l’organisation, leur efficacité. Donc il faut dire qu’entreprendre d’améliorer l’efficacité et la productivité de l’Etat n’est pas du tout la même chose que de soumettre l’Etat à une logique de profit et de rentabilité (même si les deux peuvent être confondus dans le discours de l’idéologie libérale sur l’Etat).

  Pour prendre un exemple : on a pu récuser l’application de la notion d’efficacité au système judiciaire. La finalité de la justice est certes avant tout de rendre des jugements justes, et cette finalité est étrangère à la notion d’efficacité, qui pourrait même porter atteinte à l’exigence de justice (si on décidait de réduire de moitié la durée des procès). Les normes publiques ont certes une valeur particulièrement importantes dans le cas du système judiciaire, étant donné que le respect de la procédure est un des gages de la justice. Mais l’exigence d’efficacité, qui se manifeste à la fois au niveau du coût du système et au niveau du service public qui est offert à  des citoyens confrontés par exemple à la durée des procédures judiciaires, a une signification et une importance pour le système judiciaire. La qualité du service public de la justice dépend en effet largement du bon accomplissement de tâches qui ne sont pas propres à la justice : enregistrement et traitement de dossiers, action coordonnée entre différentes administrations, information claire aux citoyens,… Pour ces tâches, il est légitime de réclamer une plus grande efficacité de l’administration.  

    La dialectique centrale d’une bonne réforme de l'administration est donc : réformer l’administration, non pour affaiblir le service public, mais pour renforcer l’action publique. Pour le dire en une formule : non pas moins d’Etat, mais « mieux d’Etat ». L’action publique est nécessaire aujourd'hui plus que jamais (on se place ici au niveau de ses finalités), de par sa spécificité : contribuer de façon globale et massive à la justice, au développement, à l’équilibre social, au bien collectif. Mais elle est comme frappée par une malédiction, qui joue au niveau de son fonctionnement, des moyens de ses finalités : la dérive bureaucratique. La dérive bureaucratique, en effet, nuit directement l’action publique en diminuant sa qualité, et elle handicape indirectement l’action publique en lui donnant un fort coût économique et social, et donc en la soumettant à une critique libérale qui n’est pas dénuée de pertinence, et qui la menace plus gravement encore. La démarche de la réforme de l’administration serait donc : réduire les dysfonctionnements bureaucratiques pour permettre la pérennisation d’une action publique forte et ambitieuse.

2.Les différents points de vue sur (ou intérêts dans) la réforme de l'administration.

   On peut distinguer trois points de vue sur la réforme de l'administration, qui d’une certaine façon correspondent à trois groupes concernés par une réforme de l'administration. Ces points de vue se différencient par leur position dans la chaîne du service public : point de vue de ceux qui financent le service public, de ceux qui assurent par leur travail le service public, et de ceux qui en bénéficient. Autrement dit : point de vue des contribuables, des employés de l’Etat, et des usagers.