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Les Collectivités Locales Ont-Elles Les Moyens D'être Autonomes ?

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s du ratio d’autonomie financière, ces derniers sont plutôt positifs avec les Régions qui sont passées de 41,70% en 2003 à 53,2% en 2007 . Le principe d’autonomie des collectivités est récente puisque né avec la décentralisation de 1982, mais il semble s’être consolidé avec l’inscription en 2003 dans la Constitution des principes de libre administration et d’autonomie financière. Plusieurs considérations sont ainsi à prendre en compte lorsque l’on parle de l’autonomie des collectivités : tout d’abord l’autonomie administrative, c'est-à-dire le fait d’avoir une indépendance organique, des pouvoirs de décisions propres et une autonomie de recrutement du personnel puis l’autonomie financière, c'est-à-dire le fait d’avoir une autonomie fiscale et celui de pouvoir décider de l’affectation de ses dépenses. Devant la complexité du sujet et suite au paradoxe que nous avons souligné sur les craintes des élus et les garanties constitutionnelles nous pouvons nous demander si les collectivités ont aujourd’hui les moyens d’être autonomes.

Tout d’abord nous verrons que les collectivités disposent de moyens juridiques et constitutionnels leur garantissant fin de la tutelle, libre administration et autonomie financière. Cette autonomie se traduit dans la pratique même si l’Etat conserve une certaine influence. Puis nous étudierons les différentes menaces à l’autonomie des collectivités, menaces concernant plus particulièrement les moyens financiers et fiscaux.

I. 1982-2004, de la fin de la tutelle à la consécration du principe d’autonomie ? Moyens et traduction dans les faits

De 1982 à 2004, les collectivités locales ont pu profiter de textes législatifs définissant et renforçant leur autonomie. Si elles ne sont pas indépendantes, leur situation n’a plus rien à voir avec celle d’avant la décentralisation.

A. Une autonomie garantie par le droit à travers les principes de libre administration et d’autonomie financière

Tout d’abord les collectivités ont aujourd’hui des moyens juridiques et constitutionnels qui garantissent leur autonomie. Ils permettent de mettre fin à la situation de tutelle qui existait avant la décentralisation. L’article 72 de la Constitution garantit la libre administration aux collectivités qui « s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Ainsi les collectivités disposent de la personnalité juridique, d’une indépendance organique garantie par l’élection et de pouvoirs décisionnels propres. Il n’existe également aucune hiérarchie entre les collectivités ou avec l’Etat. Les collectivités ont aussi le pouvoir de recruter t leurs agents.

Par ailleurs, l’alinéa 3 de l’article 72-2 de Constitution issu de la révision du 28 mars 2003 précise le principe de libre administration en consacrant celui d’autonomie financière et prévoit que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivité, une part déterminante de leur ressources ». C’est la loi organique du 29 juillet 2004 (art 3) qui notifie les catégories de collectivités concernées, la notion de part déterminante ainsi que la notion de ressources propres. Par ressources propres elle entend:

-le produit des impositions dont les collectivités peuvent fixer taux, assiette ou bien tarif ou dont la loi détermine par collectivité, le taux ou une part locale d’assiette

-les redevances pour service rendu

-les produits du domaine

-les taxes d’urbanisme

-les produits financiers

-les dons et legs

Ainsi, on voit un souci du législateur de donner aux collectivités les moyens d’une autonomie financière par l’importance que doit avoir la part de leurs ressources propres. La loi organique invente même un ratio d’autonomie en dessous duquel les collectivités ne peuvent descendre.

Il existe donc bien des moyens législatifs et constitutionnels qui sont censés permettre aux collectivités d’avoir les moyens d’être autonomes : la France est d’ailleurs signataire de la Charte européenne d’autonomie locale. Bien sûr, les collectivités ne sont pas pour autant indépendantes. Néanmoins, en pratique, l’autonomie des collectivités est sans comparaison avec leur situation d’antan.

B. Partenaires multiples, hausse des dotations globales, politique par contrat ou projet : de la fin de la tutelle à la véritable autonomie ?

Au-delà des lois, on note de nombreux changements qui reflètent l’autonomie des collectivités.

Tout d’abord, la fin de la tutelle se matérialise par le fait que les collectivités ont des compétences propres qu’elles gèrent, comme bon leur semble, et qu’elles peuvent en gérer d’autres par le biais de la clause générale de compétence. C’est le cas pour les communes avec le développement économique local par exemple. Les collectivités sont donc à même de mener politiques publiques et projets sans nécessaire approbation de l’Etat. L’action publique a d’ailleurs pris une forme nouvelle : on parle de politique par contrat ou par projet. Cette manière de mener l’action publique amène à avoir une multiplicité de partenaires et de financeurs, ce qui va dans le sens de l’autonomie.

Par ailleurs, leur autonomie de décision de gestion est forte : elles peuvent choisir de recourir à l’emprunt et d’affecter leur ressource dans les projets qu’elles désirent, une fois les dépenses obligatoires effectuées. Cette autonomie est d’autant plus facilitée que si l’on regarde l’évolution des dotations d’Etat, la part des aides dites globalisées est en augmentation par rapport à celles des aides spécifiques . De ce fait, les collectivités ont plus de manœuvre. Elles sont également autonomes pour décider du choix de gestion des services publics locaux et opter pour une gestion directe ou déléguée. Ainsi, on pourrait penser que les collectivités locales vont vers la véritable autonomie. L’augmentation du ratio d’autonomie financière le laisse penser : il est passé de 58,60% en 2003 à 66% en 2007 pour les Départements . Et si le contrôle de l’Etat existe, il n’a plus rien à voir avec la tutelle puisqu’il s’agit d’un contrôle de légalité.

Néanmoins, on voit que l’Etat souhaite conserver une marge de manœuvre qui va à l’encontre de l’autonomie. Derrière l’impression de liberté qui se dégage des politiques contractuelles ou de projet, l’Etat trouve les moyens d’influencer l’action des collectivités. Dans la négociation de la politique par contrat, le poids des cocontractants n’est pas forcement le même et l’Etat peut accepter de financer qu’à certaines conditions : cela a été le cas dans les contrats de plan Etat-région par exemple (CPER). De même, les maires souhaitant avoir des subventions pour le renouvellement urbain sont obligés pour que leur projet soit retenu d’en bâtir un conforme à l’esprit de l’ANRU.

Ainsi même si l’on note une évolution depuis 1982 et si certains moyens sont acquis concernant l’autonomie des collectivités, tous ne sont pas toujours au rendez-vous. Les moyens des collectivités sont également limités du fait de leur statut. Néanmoins, c’est plus particulièrement au niveau des moyens financiers et fiscaux que ce principe est le plus menacé.

II. Un principe mis à mal par une autonomie fiscale affaiblie

Si les collectivités locales ont acquis depuis 1982 certains moyens allant dans le sens de l’autonomie, pour autant l’Etat souhaite garder une marge d’intervention, voire parfois un contrôle. C’est par la voie des finances et de la fiscalité que cela se manifeste le plus.

A. En matière fiscale, des moyens en réalité faibles pour les collectivités locales :

Tout d’abord, si le ratio d’autonomie financière est en augmentation, la manière dont il est calculé peut être remise en cause. En effet, il s’appuie sur la notion de « ressources propres » dont la définition est critiquable. De fait, les ressources propres intègrent aussi des ressources qui sont décidées par le législateur et non votées par les élus locaux, comme la TIPP. Or les collectivités n’ont aucun pouvoir sur ces transferts d’impôts. On peut donc considérer que leur réel ratio d’autonomie est plus faible.

Par ailleurs, si les collectivités ont le droit de fixer le taux et l’assiette de certains impôts, elles ne peuvent en créer et sont soumises aux dégrèvements et exonérations voulues par l’Etat. Si ces derniers sont compensés par des dotations, il n’en reste pas moins que si l’assiette fiscale baisse, la marge de manœuvre de la collectivité est réduite. En effet pour obtenir une même somme supplémentaire, elle devra soumettre le reste de ses administrés imposables à un taux d’augmentation plus fort que si l’assiette avait été plus large.

De plus, il faut noter que les valeurs locatives qui fondent entre autres l’assiette de la taxe d’habitation et des taxes foncières sont fixées par l’Etat et totalement obsolètes. Les valeurs pour les propriétés non bâties n’ont pas été revues

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