Rapport Cimade

serons les différents moyens mis en œuvre au Centre visant à favoriser l'insertion des réfugiés.

Enfin, nous présenterons le projet d'intervention que j'ai été amené à mettre en place.

A - Historique du droit d'asile

On ne peut s'intéresser au phénomène migratoire sans réfléchir à la cause, c'est à dire à la nature liée aux motifs du départ. Le désir d'enrichissement et celui d'une vie meilleure multipliaient les candidats à la migration économique que les sociétés d'immigrations distinguent de la migration politique motivée par la nécessité de se protéger contre les menaces d'insécurité politiques et civiles.

Au haut moyen âge, la notion d'asile liée à la paix de Dieu était attachée à la sanctuarisation du lieu de culte, enclos funéraires, monastères et églises relevant de l'autorité ecclésiastique et conférant la protection par immunités à quiconque se trouvait en danger[1].

Un mouvement s'opère, celui de la territorialisation du droit d'asile aux frontières de l'état. Avec le passage de l'état dynastique à l'état bureaucratique, l'état s'arroge le monopole par le droit de l'attribution de l'asile. La Constitution de 1793 prévoyait de donner asile aux "étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté"[2].

Au fil des années, le caractère juridique de la procédure d'asile s'est accentué. Le dernier grand changement qui constitue le cadre de référence en regard de la question des réfugiés est la Convention de Genève du 28 juillet 1951. Cette convention stipule qu'un réfugié est une personne qui

"Craignant avec raison d'être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de son appartenance à un groupe social, ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont il a la nationalité et ne peut ou, du fait de sa crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays." (Convention de Genève, article 1er, A2).

En tant que convention internationale, son application est prévue dans des textes juridiques définis souverainement par tous les pays signataires. Ratifiée en accord à la Constitution de 1946, la France stipule que "tout homme persécuté, en raison de son action en faveur de la liberté, a droit d'asile sur les territoires de la République". (Alinéa 4 du préambule de la Constitution de 1946).

Toutefois, lors de la ratification, la France a émis des réserves de "temps" et "d'espace". En conséquence, seules les personnes qui se prévalaient d'évènements survenus en Europe et avant 1951, pouvaient bénéficier des dispositions de la Convention. Ces réserves furent levées lors de la signature du Protocole dit de Bellagio, signé à New York le 31 janvier 1967. Il impose ainsi aux parties contractantes d'appliquer la Convention de Genève à toute personne "se prévalant de persécutions ou de craintes de persécutions, quelles que soient l'origine géographique et la date des faits invoqués".

En 1952 est créé l'Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (O.F.P.R.A.) qui a pour rôle d'appliquer la Convention de Genève en traitant les "dossiers présentés par les étrangers qui demandent la reconnaissance de la qualité de réfugié et, le cas échéant, d'assurer ensuite leur protection juridique et administrative"[3]. Etablissement public, il est placé sous la tutelle du Ministère des Affaires Etrangères qui en nomme le directeur. L'application des accords internationaux est assurée par la présence d'un délégué du Haut Commissariat des Nations Unies. Il assiste aux séances du conseil et peut y présenter ses observations et ses propositions.

A partir des années 1970, s'opère un double mouvement en matière de droit d'asile.

D'une part en droit interne français, suite à la ratification le 9 avril 1971 du Protocole de Bellagio et aux nombreux événements survenus au niveau international[4], de nouvelles vagues de demandeurs d'asile sont apparus, notamment en provenance du sud-est asiatique et du Chili. En 1979, 16810 demandes d'asile politiques ont été déposé à l'OFPRA contre 1620 en 1973. Cet exemple est significatif de la considérable augmentation du nombre de demandeurs d'asile au cours des années 1970. De plus, dans un contexte de crise économique, de nouvelles mesures visant à restaurer le contrôle des flux viennent réglementer la politique migratoire. En juillet 1974, le Conseil des Ministres suspend l'immigration, sur proposition du premier secrétaire d'Etat chargé des travailleurs immigrés, André Postel Vinay. Cet arrêt a eu des conséquences sur les familles et sur les étudiants, a entraîné une atmosphère de suspicion et une escalade dans la répression (contrôle aux frontières, contrôle d'identité, centres de rétention). De plus, ce type de mesures révèle l'instrumentalisation faite à l'égard de la politique d'immigration. Les candidats à l'immigration économique adopteront une stratégie nouvelle : celle de faire une demande d'asile politique. D'autant plus qu'à cette époque, le taux d'accord du statut de réfugié avoisine 75 %.

Dans les années 1980, une diversification de l'origine des demandeurs d'asile s'est imposé. Diversification par l'arrivée entre autre de demandeurs d'asile provenant du continent africain. Dès lors, l'accueil des demandeurs d'asile a été de moins en moins généreux : le taux de reconnaissance a diminué, entraînant une augmentation du nombre de déboutés alors que dans le même temps le nombre de demandeurs d'asile ne cessait de s'accroître. Par la suite, une politique de contrôle, d'endiguement, de stigmatisation des réfugiés s'est largement fait sentir. En 1989, le premier ministre affirmait "La France ne peut accueillir toute la misère du monde". Dans un climat de suspicion quant à la véracité des récits et au nom de la lutte contre l'immigration politique, de nouvelles dispositions viennent compléter les mesures prises dans les années 1970 avec pour objectifs d'une part d'empêcher l'accès au territoire (délivrance de visas obligatoires pour entrer sur le territoire français, condamnation des entreprises à payer une amende en cas de transport de voyageurs irréguliers, refoulement des étrangers qui auraient transité par l'un des pays signataire de la convention de Schengen avant leur arrivée en France) et d'autre part, tenter au maximum de dissuader les personnes de venir sur le territoire français (suppression du droit de travail pour tous les demandeurs d'asile, taux de rejet du statut avoisinant les 80-85%, politique de contrôle des flux et suspicion des réfugiés).

Enfin, il faut ajouter que depuis 1998, de nouvelles dispositions prévoient deux nouvelles formes d'asile. Tout d'abord, l'asile constitutionnel s'adresse, conformément à la Constitution de 1946, aux personnes "persécutées en raison de leur action en faveur de la liberté" . Cela suppose donc une attitude active de la personne et interroge sur la définition des termes "action pour la liberté". L'OFPRA est chargé d'examiner les demandes des étrangers qui sollicitent l'asile constitutionnel, et est habilité à leur accorder ce statut. Selon Xavier Créach[5], chargé de liaison avec l'OFPRA et la CRR à la Délégation pour la France du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR),"cette nouvelle disposition pourrait ne toucher que quelques cas chaque année, qui plus est des personnes qui devraient bénéficier de la Convention de Genève, si on l'appliquait conformément à sa lettre et à son esprit".

L'asile territorial, quant à lui, est accordé par le ministère de l'Intérieur à tout étranger qui "établit que sa vie ou sa liberté est menacé dans son pays ou qu'il est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la CESDH"[6]. Ainsi, l'asile territorial est accordé aux étrangers qui ne sont pas persécutés par l'Etat de leur pays d'origine mais par des groupes paramilitaires ou para étatiques, et qui encourent un risque de persécution en cas de retour dans leur pays. L'étranger à qui l'on accorde ce statut, bénéficie alors d'une carte de séjour temporaire vie privée et familiale renouvelable chaque année. Ce titre leur permet de travailler sous certaines conditions.

D'autre part, bien que les Etats soient souverains en matière d'asile, la volonté, au début des années 1990, de traiter ces problèmes à un niveau européen se fait sentir. Ainsi, en 1990 a été signé à Schengen un accord prévoyant la suppression graduelle des frontières. Au-delà des dangers mis en avant à l'origine de l'accord de Schengen – terrorisme, trafic de stupéfiants, grand banditisme – c'est bien la crainte de l'immigration incontrôlée qui pousse les états à vouloir se prémunir contre le "déficit de sécurité" créé par la suppression des frontières internes. Deux préoccupations animent les signataires de ce texte : d'une