La Sécurité Juridique

rd appel à l’exigence de la non-rétroactivité de la règle de droit (I), avant d’avoir recours au droit transitoire (II).

I – La sécurité juridique et l’exigence de la non-rétroactivité de la règle de droit

L’exigence de la non-rétroactivité de la règle de droit résulte de la nécessaire conciliation de la stabilité et de l’adaptabilité juridiques. Alors qu’elle apparaît comme incontournable en tant que règle fondatrice du système juridique interne (A), elle est parfois éludée dans le but de garantir le maintien d’un ordre juridique cohérent (B).

A) Le principe de l’exigence de la non-rétroactivité de la règle de droit

La non-rétroactivité des actes administratifs est un principe général de droit consacré par le Conseil d’Etat, dans sa décision d’Assemblée «Société du journal L’Aurore» en date du 25 juin 1948 mais également par le Conseil Constitutionnel. Cela signifie qu’un acte, réglementaire ou individuel, ne peut produire d’effets pour le passé, c’est-à-dire avant sa publication ou sa notification. Est donc également concerné l’acte de modification, qui, comme l’acte d’abrogation, trouve son fondement dans le principe d’adaptabilité de l’action administrative. Les dispositions modifiées doivent pouvoir être appliquées dès l’entrée en vigueur de l’acte de modification, mais ce n’est pas pour autant qu’elles produisent un quelconque effet dans le passé. En effet, le Conseil d’Etat affirme, dans sa décision Révillod en date du 19 décembre 1980 la nécessité d’adapter les actes réglementaires aux évolutions de la société et aux impératifs d’ordre public, et qui suppose que les dispositions modifiées s’appliquent immédiatement, c’est-à-dire qu’il ne doit pas y avoir de droits acquis s’y opposant. Pas conséquent, l’acte de modification d’un acte administratif n’est pas rétroactif. La modification de l’acte a un effet à venir, qui est le plus souvent immédiat. Si on ne réglemente pas pour le passé, ce principe de non rétroactivité ne fait cependant pas obstacle à ce que la règle nouvelle s’applique immédiatement aux situations en cours, à de rares exceptions près : en particulier, la règle nouvelle n’est pas applicable aux situations contractuelles de droit privé en cours à la date de son entrée en vigueur. Cette application immédiate de la règle nouvelle ne fait pas non plus obstacle à l’obligation qui incombe au titulaire du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires impliquées, le cas échéant, par la nouvelle réglementation.

Il est en revanche tout à fait impossible d’appliquer le nouveau texte aux situations déjà définitivement constituées, en ce que cela reviendrait tout simplement à lui donner une portée rétroactive illégale. C’est ce qu’affirme le Conseil d’Etat dans sa décision «Angeli» du 11 décembre 1998: en l’espèce, le nouveau texte relatif aux modalités de création des offices d’huissier de justice est immédiatement applicable dans ses dispositions qui déterminent la procédure à suivre et l’autorité compétente pour fixer l’indemnité due par le bénéficiaire de la création d’un office à ses confrères. En revanche, ses dispositions relatives au mode de calcul de l’indemnité ne sont pas applicables aux situations définitivement constituées sous l’empire du précédent décret. Le Conseil d’Etat rappelle donc la nécessité, pour déterminer le texte applicable, de faire une distinction entre la procédure et le fond : si les dispositions du nouveau décret relatives à la procédure applicable et à la détermination de l’autorité compétente pour fixer l’indemnité due étaient immédiatement applicables, en revanche, les dispositions relatives au mode de calcul de l’indemnité n’étaient pas applicables aux situations définitivement constituées sous l’empire de l’ancien texte.

B) Les exceptions au principe de l’exigence de la non-rétroactivité de la règle de droit

Par sa décision «Dame Cachet» du 3 novembre 1922 le Conseil d’Etat avait affirmé qu’un acte irrégulier non créateur de droits pouvait être retiré à tout moment sans condition, et que l’acte irrégulier créateur de droits ne pouvait être retiré que dans des conditions strictement définies. L’objet du retrait étant de faire cesser l’illégalité, le juge avait considéré, à l’instar de la procédure contentieuse, que le retrait de l’acte ne pouvait intervenir que pendant un délai de deux mois. Il permettait en quelque sorte de prévenir des annulations contentieuses. Au-delà de ce délai, qui ne court qu’à partir de la publication pour les actes réglementaires et de la notification pour les actes individuels, l’acte était définitif et devenait donc intouchable. Cependant, et depuis la décision «Ternon» du Conseil d’Etat en date du 26 octobre 2001 l’administration dispose désormais de quatre mois à compter de la signature pour retirer sa décision individuelle créatrice de droit estimée irrégulière par l’administration. Cette exception au principe de non-rétroactivité de l’acte administratif est justifiée par le principe de légalité : l’annulation contentieuse d’un acte administratif a pour effet de faire renaître rétroactivement une réglementation apparemment abrogée. En rétroagissant, on retrouve alors un ancien état de droit, renouant ainsi avec une indéniable sécurité juridique.

Comme l’affirme le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 9 avril 1996 si la loi ne dispose en principe que pour l’avenir, elle peut néanmoins être rétroactive, mais cette rétroactivité ne se suppose pas : elle doit être expresse. Cette mesure rétroactive doit être justifiée par un intérêt général suffisant, comme l’indique le Conseil d’Etat dans son avis «Provin» du 27 mai 2005 En l’espèce, au regard des stipulations de l’article 6§1 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme, l’intervention rétroactive du législateur doit reposer sur d’impérieux motifs d’intérêt général. Au regard des stipulations de l’article 1er du 1er Protocole additionnel à cette Convention, un juste équilibre doit être ménagé entre l’atteinte aux droits découlant de lois en vigueur et les motifs d’intérêt général susceptible de la justifier.

Alors que l’exigence de la non-rétroactivité de la règle de droit, tout comme les dérogations existantes à ce principe, existent afin de garantir le maintien de la sécurité juridique, cette dernière tend également à être de plus en plus assurée par la mise en place d’un droit transitoire.

II – La sécurité juridique et la mise en place d’un droit transitoire

La question posée par le droit transitoire est celle de l’applicabilité immédiate de la règle de droit, qu’il s’agisse de la loi ou d’un simple acte administratif. Ces mesures transitoires permettent à l’Etat normatif de faire face à des difficultés diverses, que ce soit par choix (A), ou par nécessité (A).

A) Le choix de la mise en place d’un droit transitoire

Le Conseil d’Etat, dans sa décision «KMPG et autres» du 24 mars 2006 consacre, sans pour autant le qualifier de principe général de droit, le principe de sécurité juridique, mais également celui du droit transitoire de transformation progressive de l’Etat de droit existant. En l’espèce, il s’agit de la mise en œuvre de la loi contre le tabagisme. En réservant une entrée en vigueur décalée pour certains types d’établissements, le régime transitoire permet de donner à certains professionnels le temps nécessaire à la mise en conformité de leurs commerces et de leurs pratiques, ce qui permet également d’appliquer avec discernement le principe d’égalité et de respecter, autant que le permettent les impératifs de santé publique, les droits acquis des exploitants visés.

Ce droit transitoire repose, comme l’indique le Conseil d’Etat dans sa décision «Madame Lacroix» du 13 décembre 2006 sur des considérations de bonne administration, soit parce que l’application immédiate de la nouvelle réglementation s’avère impossible, soit afin d’éviter un changement trop brutal. Il est donc instauré dès lors que l’application immédiate de la nouvelle réglementation entraînerait, au regard de l’objet et des effets des dispositions nouvelles, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.