Modernisation Du Management Public

ond à des questions telles que à quoi servons-nous ? où apportons-nous un plus ? quels choix devons-nous faire ? La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pourrait être un déclencheur de ces interrogations. Quel est le rôle des ministères de la Santé ou de l’Equipement ? Ce n’est qu’à partir d’une vision stratégique, associée à une connaissance précise

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du travail concret des services publics, que des démarches managériales peuvent être enclenchées et être crédibles. Car si le sens n’est pas partagé par tous les agents, les incitations à la mise en œuvre des outils de modernisation seront faibles. S’il n’est pas dit clairement que c’est au fonctionnaire d’aider l’usager à résoudre son problème, et non à l’usager de se justifier et de produire de multiples documents, la qualité demeurera un vain mot. Le sens est constitutif. Certes, il ne faut pas en dire trop (certaines chartes des citoyens, à l’étranger, ont par trop critiqué les fonctionnaires, ce qui n’est pas une bonne incitation au changement) ; en revanche ne rien dire n’est pas non plus efficace. Or la situation de l’administration française ne lui permet pas de développer des approches stratégiques. Parce que ce que les Anglo-Saxons appellent l’« empowerment » — c’est-à-dire le fait d’avoir des services avec de vrais patrons dotés d’objectifs et ayant des leviers pour les mettre en œuvre — n’y est pas. Les « patrons » de l’administration sont chapeautés par des cabinets qui doublonnent leur travail. Les objectifs changent presque tous les six mois, et à coup sûr à chaque changement de ministre. Les leviers, hormis la capacité d’économiser sur les frais de personnel, sont inexistants si on compare la situation à celle d’autres pays ; la France est encore le pays du contrôle et de la méfiance. Or quel manager voudra être tenu pour responsable de résultats quand il n’a pas les moyens de la mise en œuvre ? Les moyens étant ici entendus non au sens de ressources supplémentaires, mais de capacité d’action. Absorbée par les commandes des cabinets, les urgences non hiérarchisées, l’inflation des lois et décrets, la croissance exponentielle du reporting, l’administration n’a plus guère le temps de gérer, d’innover et de faire. La qualité sera alors le privilège de ceux à qui il reste un peu de liberté d’action. Enfin, bien que cela relève généralement du non-dit, qualité rime dans les esprits avec coûts supplémentaires. Il se peut que ce soit vrai dans un premier temps : mettre en place des centres d’appels, par exemple, n’est pas neutre budgétairement, pas plus que faire connaître leurs droits aux usagers. Mais à terme ces coûts, et les études étrangères le montrent bien, se retournent toujours en économies, car les principaux gâchis d’argent viennent de processus mal organisés. C’est dans ces détails dont personne ne se préoccupe (comment la communication est-elle organisée ? combien y a-t-il de niveaux de contrôle ?) que gisent les principales ressources de productivité. Plus fondamentalement, la qualité est un processus difficile à mettre en œuvre car elle rompt avec une tradition d’évitement tant au sein de l’administration qu’avec les usagers. Mettre les processus à plat, c’est se parler entre collègues, et entre collègues et agents.

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La qualité, levier pour la modernisation du management public

Dialoguer avec les usagers, c’est avoir le courage de leur expliquer que tout n’est pas possible, et que dans le cadre d’un budget donné des choix doivent être faits. C’est entrer directement dans les conflits et jeux d’intérêts, et apprendre à savoir les manier. Quelles que soient ces difficultés, une idée demeure : la qualité est consubstantielle au service public. La modernisation n’a pas de sens sans elle. Prenons la comptabilité : il est dit aujourd’hui que chacun doit connaître ses coûts ; mais de quels coûts parle-t-on, si l’on n’a pas défini le niveau et les critères des services que l’on rend ? L’important n’est-il pas de tenter de définir les prestations effectivement rendues aux citoyens ? Il n’y a donc pas d’effort de performance sans démarche qualité. Par ailleurs nombre de services rendus par les administrations sont impalpables, sur mesure, peu standardisables : qu’est-ce que la qualité d’un centre de soins ? Dans ces cas-là, définir la qualité revient à préciser des processus de travail qui seront l’indication d’un bon ou d’un mauvais résultat. Les procédures qualité sont souvent un excellent moyen de s’approcher de l’évaluation des résultats. Il demeure toutefois deux questions qui doivent faire l’objet d’un choix clair. La question de la transparence : l’écoute des usagers met les choix publics en pleine lumière, et par là même les limites de l’action de l’administration, et les efforts que les usagers peuvent avoir à faire. Lorsque le ministre de la Santé britannique souhaite que « 80 % des enfants aient un niveau de santé et d’insertion sociale satisfaisant avant 2006 », il reconnaît ne pouvoir atteindre cet objectif pour tous les enfants. Et il dit qu’il ne peut y parvenir sans l’aide des parents. Est-on prêt à ces exercices de vérité ? C’est en cela que la qualité est le prélude à l’évaluation, car en se rapprochant du réel, elle met en évidence ses ombres et ses lumières. Et elle touche à des questions fondamentalement politiques : qu’est-ce que le service public peut faire ou doit faire et ne peut pas faire ? quelle doit être la contribution des citoyens ? Deuxième question : peut-on continuer à fixer des objectifs sans savoir ce qui fonctionne ou non et pour qui ? La qualité fixe les normes a priori, l’évaluation permet d’en vérifier la pertinence. Or il n’est plus question d’évaluation dans les politiques officielles de modernisation.

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Management, qualité, coproduction avec les usagers, stratégies, choix, nous sommes dans le même univers. La LOLF va-t-elle permettre de s’y engager ? Cette note abordant l’expérience de pays proches du nôtre montre que c’est possible.

Michel Crozier, membre de l’Institut

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Sommaire

1. L’irruption des usagers dans le service public : la qualité de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1.1. Comment savoir sur quoi faire porter les efforts de qualité du service ? . . . . 1.2. De la bonne utilisation des enquêtes de satisfaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 15

2. La consultation des usagers sur le contenu des services publics : la qualité des niveaux de service . . . . . . 19

2.1. Qu’appelle-t-on niveaux de service ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La définition des niveaux de service suppose une pédagogie du possible . . . 2.3. La qualité est toujours un arbitrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. À travers les niveaux de service, la qualité rejoint l’efficacité du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. La qualité doit distinguer ce qui relève des priorités nationales et ce qui relève de la responsabilité du management de chaque service . . . . . . 19 20 21

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3. L’irruption des usagers dans la mise en œuvre du service public : la coproduction des services publics . . 29

3.1. La coproduction avec les individus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. La coproduction avec des groupements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 30

4. Comment piloter, financer et évaluer la qualité ? . . . . 33

4.1. Les différentes méthodes de mise en place des démarches qualité . . . . . . . . . 4.2. Comment financer la qualité de service ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Comment évaluer la qualité ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Comment récompenser les bons résultats et sanctionner les mauvais ? . . . . 33 35 37 41

5. Quelle est l’influence en France des expériences des pays étrangers ? . . . . . . . . . . . . . . . 43

A. Observations générales ........................................... 44 46

B. Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Annexe 1 : méthodologie de l’enquête . . . . . . . . . . . . . . . 49 Annexe 2 : le cadre d’autoévaluation des fonctions publiques . . . . . . . . . . . . . . . . .